土地利用年度计划是根据国民经济发展的需要对年度内各项用地数量的具体安排，是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用、生态退耕、耕地开垦和土地整理审批的依据，是土地参与调控的重要手段。它不仅弥补了土地的某些制度性缺陷，而且发挥了组织之间互相制衡的作用，抑制了地方政府转用农用地的冲动，促进了土地调控的有效实施。自从2003年国家强化土地利用计划管理以来，固定资产投资增长过快的势头基本得到遏制，建设占用耕地的量也有所下降，2004年和2005年建设占用耕地的数分别为14.51万公顷和13.87万 公顷，是1997年以来最低的两年。在我国经济进入快速发展时期，土地需求不断增加的情况下，取得这样的成绩着实不容易。但与此同时，土地利用年度计划管理中存在的问题也不容回避。
-黄征学
一、土地利用年度计划管理存在的问题
在我国现行的土地利用年度计划管理中，不论是土地利用年度计划涵盖的内容，还是土地利用年度计划编制的程序和主体，都存在一些问题。
首先，土地利用年度计划并没有覆盖全部国土的范围。2006年以前编制的土地利用年度计划主要目的还是保护耕地，设计的指标体系也仅有农用地转用指标、耕地保有量指标和土地开发整理计划指标三类，这与2004年土地参与宏观调控表现出了某种不适应性。在农用地转用的规模被控制之后，各地方政府为追求经济发展速度，开始向农用地以外的未利用地寻求新的发展空间。国土资源部的统计资料显示，“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，建设占用耕地1641万亩，占用未利用地1644万亩。也就是说，近年来，每年的新增建设用地有一半都来自于未利用地。一些未利用地，比如滩涂、荒山、沼泽等，看起来是不毛之地，但却具有很高的生态价值、景观价值，也是宝贵的耕地后备资源，如果对其利用不加以规范，造成的后果也将非常严重。为合理开发利用未利用地和更有效发挥土地宏观调控的作用，国家决定从2007年起，将未利用地的开发利用纳入土地利用年度计划管理范畴。在政府对未利用地的管理加强后，地方政府极有可能向未利用地以外的领域要地，如海域。实际上，这种趋势在某些地方已经显现。以胶州湾填海造地为例，从20世纪70年代开始，胶州湾海域面积平均每年减少约2.9平方公里。据不完全统计，自2001年来，各级政府在胶州湾内就审批了20多个用海项目，填海面积达16平方公里以上。胶州湾如此，其他地区的海域利用也面临着同样的问题。如果对海域的开发利用不及时加以规范，将对有限的岸线资源造成极大破坏，减少海湾纳潮量，减弱自净能力，加重海域污染，增加环境与生态压力。
其次，土地利用年度计划指标分解还不够细。目前，我国编制土地利用年度计划的一个重要目标就是控制农用地转用的规模和速度，而对农用地转用后用于何种类型的建设用地没有明确划分。这可能会带来两方面的后果：一是不利于土地利用结构的调整。由于多方面的原因，我国城市土地利用结构不尽合理，突出表现在工业仓储用地的比重偏高，而生活设施用地不足。在生活用地中，人均道路、广场用地不足，绿化用地更低。按国家规定，合理的城市用地要求，生活居住用地应以占总用地的50%为宜，而实际仅占34.28%，这导致了城市生活设施薄弱、道路拥挤、生活不便、环境恶化等问题。有关迹象表明，新增建设用地土地利用结构不合理也正在成为事实。国土资源部土地变更调查的数据显示，2003—2005年，工业仓储用地在全国新增建设用地的比重分别为43%、44%和36%，平均为41%。二是不利于宏观调控政策的落实。2004年以来，中央利用土地参与宏观调控取得了较好的成效，固定资产投资增速有所回落。但与此同时，住房的价格在这段期间却不断上涨。尽管中央采取了一系列的政策措施调控房价，但并没有完全达到预期的目标。个中原因就是在利用土地作为宏观调控的工具时，没有协调好“实物调控”和“价值调控”的关系。这里所谓的“实物调控”就是通过调节土地供应数量调控国民经济运行的方式；“价值调控”就是通过调节土地(或房地产)的价格调控国民经济运行的方式。这两种调控方式尽管调控的对象有差别，但它们并不是绝对分开的，只是不同性质用地对供求和价格反映敏感程度的差异，各有侧重而已。在土地市场中处于“买方市场”性质的用地，如工业用地或仓储用地，价格的调节作用比较有限，利用调节土地数量限制或鼓励某种产业发展的作用就比较明显。而对处于“卖方市场”性质的用地，如住房、商业用地，数量调控的作用就比价格调控的作用弱。近几年，随着一系列严格土地管理政策的出台，向市场发出了紧缩土地供应的信号，在土地计划指标没有对土地供应结构进一步细分的条件下，市场预期自然认为住房用地的供应也会偏紧，从而导致住房价格的上涨。因此，严格土地管理往往给人以与调控房价是“逆向”操作的假象。其实，主要还是土地利用计划指标划分不够细造成的。如果能够将住房用地的数量单独标示出来，并向社会公布，可能就会稳定市场预期，促进调控房价的目标得以实现。
第三，土地利用计划的编制和执行还不完善。传统的土地利用计划，主要是为了控制农用地转用的速度和规模，有效保护耕地，这一职能是可以由国土部门单独完成的，但当土地利用计划承担起宏观调控的功能时，仅由国土部门编制计划可能就会造成计划与国民经济发展规划不协调的问题。虽然国土资源部2004年颁布的《土地利用年度计划管理办法》第八条要求“国土资源部会同国家发展和改革委员会，……，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议”，但对于省级和省级以下土地利用计划指标的制定只是含糊地要求“县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门”(第七条)，而在实际操作中许多省级及省级以下土地利用计划指标就是由国土资源部门制定，在没有征求同级政府宏观管理部门意见的条件下直接向上级政府汇报；在土地利用年度计划下达的过程中，许多地方国土管理部门也是向分管的政府领导汇报后，直接提交政府常务会议研究，然后分解计划下达执行，甚至不抄送宏观管理部门，这既不符合法律规定，也不能适应土地管理由保护耕地向宏观调控角色的转变。土地利用计划编制、下达和执行的不完善，不仅弱化了部门之间协调机制和制衡机制的形成，而且也容易产生部门利益，最终的结果可能是削弱土地宏观调控的效果。
因此，当土地管理的目标由严格保护耕地的单一目标向严格耕地保护和参与宏观调控的双重目标转变时，土地利用年度计划的管理也要相应发生改变。土地利用年度计划和土地规划的编制、下达和执行检查需要国土资源部门和宏观管理部门密切配合，才能有效发挥土地“闸门”的作用。
二、完善土地利用年度计划管理的对策措施
针对土地利用年度计划管理中存在的问题，需要从以下几方面予以完善：
首先，在完善土地利用年度计划管理的基础上，进一步编制国土资源利用计划。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的要求：“将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划”，2007年编制的土地利用年度计划中首度纳入了未利用地，但由于没有掌握未利用地的总体情况、在全国各地的分布情况以及是否能够开发利用等充分的信息，对未利用地的计划管理还处于探索阶段。从土地分类中对未利用土地的定义可以看出，未利用地中包括了部分湿地和难利用土地。而对于湿地，特别是重要湿地的开发利用目前受到各部门和各级政府的严格限制，这类土地的开发利用要充分征求相关行政主管部门(如林业部门、水利部门、农业部门)的意见。同时，为了便于合理利用未利用地，需要对未利用地的基本情况做一次比较彻底的调查，然后对它们的开发利用潜力进行分类。在此基础上，对近期内可以利用的未利用地在科学规划的指导下逐步予以开发利用。
其次，调整土地利用年度计划的供应结构。为切实提高工业仓储用地的集约度，落实国家调控住房价格有关文件的精神，需要进一步细分土地利用年度计划的结构。由于城镇土地利用类型比较多，对各种类型的土地都做出计划安排成本过高，可以以住房、工业仓储等重要行业供地结构的调整为切入点，细分土地利用年度计划指标。(1)住房用地年度计划指标的确定。各级政府建设行政主管部门根据本地的经济发展状况和房屋拆迁计划，提出本地区住房需求和供给的年度计划(包括房屋新开工建设量、当年住房竣工量)，然后，以城市规划和有关政府文件确定的容积率及住房结构为依据，计算出年度住房用地的数量。在此基础上，参考各地土地收购储备机构决定用于住房建设的存量土地，推算出新增住房用地的数量。(2)工业仓储用地年度计划指标的确定。各级政府的发展改革部门根据审批和备案的项目，以单个项目的投资额、单位土地面积上的投资密度等指标为依据，本着集约、节约的用地目的，提出工业仓储用地的年度计划指标。(3)其他用地年度计划指标的确定。各政府部门根据专项规划的要求，以满足生产生活基本需求为前提，本着最大限度发挥土地功能的原则，提出本部门的年度用地预算。
第三，强化宏观管理部门在国土资源利用计划管理中的作用。为更好地服务宏观调控，发挥多部门协同作战的效应，需要强化宏观管理部门在国土资源利用计划编制、下达和执行检查等方面的作用。其原因在于以下三点：(1)国土资源利用年度计划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。国土资源是编制国民经济和社会发展计划的基础，也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，考虑到各级人民政府的国民经济和社会发展计划的责任编制和执行检查主体是各级发展改革部门，为此有必要加强各级政府国土资源部门和发展改革部门在国土资源利用年度计划编制、下达和监督执行中的协作。(2)国土资源利用计划涉及多部门的合作与协调。尽管我国的国土资源名义上由国土资源管理部门统一管理，但实际的占有和使用却分散在不同的部门，如草原由农业部门管理、林地由林业部门管理、城市土地部分由建设部门管理等，并且各种类型土地的边界不容易确定，这给实际工作带来了不少困难。为保证国土资源利用年度计划编制的科学性和可操作性，需要由综合部门牵头协调，在充分协调各部门利益的基础上，编制国土资源利用计划。(3)能够有效发挥土地宏观调控的功能。长期以来，国土资源管理部门和宏观经济管理部门基本都是各管一块，相互之间信息沟通比较少，随着土地参与宏观调控后，宏观管理部门需要掌握更多的有关土地问题的信息，并且拥有调控的工具和手段，而国土资源管理部门也需要了解更多的国民经济发展信息，以便更好地为宏观经济调控服务，促进国民经济又好又快发展。
(作者单位：国家发改委国土所)
