-观察
工业土地“招拍挂”
终结土地失衡症
□本报记者 唐文祺
2006年9月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》出台，这个被业内外称为“国务院31号文件”的政策，有“建立工业用地出让最低标准统一公布制度”一项，在中国工业地产市场激起了千层浪。同时，国土资源部日前强调，工业用地已纳入了督察范围，建立起相关的督察制度体系。一场涉及工业土地管理体制中央与地方关系的调控序幕已经拉开。
工业用地低廉到手之后，随即“变身”为单价上万的商业项目进行销售，某开发商在上海内环以内曾经操作过的一个成功案例，其获取利润之高，在业内一度作为经典流传。甚至在几年后的今天，业内人士在谈论起该开发商时，依然对这种“狸猫换太子”的获利手法津津乐道。“中国工业用地低价出让的现象普遍，而且供应量也没有限制。虽然国土资源部有所限定，但是地方政府却没有实行。这其实就是一个信号，即工业用地较易获取大的土地增值回报。”中国土地勘测规划院副院长周建春分析说。
在国务院31号文件发布之前，工业用地的出让主要以协议出让为主。有相关数据显示，在2006年实行有偿出让的工业用地中，97%通过协议出让，只有不到3%以招标拍卖或挂牌出让的形式完成交易。“这意味在工业用地的配置过程中，行政干预的力量比较大。”周建春表示。
而工业用地出让价格低于成本的情况，更是成为普遍现象。根据2006年国务院审计署的审计报告，在对上海、天津、浙江、江苏、江西和四川等六个省市所属的87个开发区进行审计之后发现，2003年至2005年6月，87个开发区中有60个开发区低价出让土地7800多万平方米，国家少收出让金55个亿。
地方政府与中央政策之间的博弈，是土地政策无法落实到位的根本。
有业内专家指出，各级地方政府出于自身利益的种种考虑，造成了盲目扩张工业地产的现状。“对于政绩的追求，成为招商引资的最大动力；此外，通过建设园区来吸引投资，可以通过土地出让金及企业入园增加税收而获得土地增值收益；甚至还有部分当地政府借着工业用地的名义，实际上以发展商业地产的形式来进行谋利。”除了明确压低地价进行出让以外，一些地方还采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴的方式，变相低价出让土地。
此外，工业用地供应比重之大，也是造成市场供求失衡，使得土地价值名不符实的原因之一。根据国土资源部对土地市场供应的数据分析，2005年，工矿业仓储用地共供应土地7.8万多公顷，占土地供应总量的43%，2006年供应9.3万多公顷，占土地供应的45%。“从世界各国来看，工业用地占有如此大的比重是很少见的。”周建春坦率表示。
因此，从供应源头上进行控制已势在必行。据悉，今年的建设用地指标分配将调整以往的土地供应结构，工业用地供应适当压缩，同时增加民生用地，以严格控制工业用地的供应总量。但值得一提的是，“工业用地甚至比商业地产的回报率还要高。”周建春告诉记者，“即使是已经出让的土地，在二级市场中获取的回报仍然较高。”在获得高回报的趋利性心态影响下，部分发展商甚至地方政府挖空心思来规避相关政策。
虽然上述提到的开发商已是几年前的案例，但如今仍有部分开发商存有“侥幸”心理。如上海某郊县开发区，开发商除了享受税收优惠之外，还在该地块上规划了相当比例的写字楼、商场和公寓住宅。据知情人士透露，这些打着工业用地称号的配套设施，开发商实际早有意向将其“变身”为商业规划。只伺时机成熟，就可以改变工业用地性质，甚至可以为独立写字楼办理产证。
这种“偷梁换柱”的手法在全国各地比比皆是，直接导致的后果便是工业用地土地闲置浪费严重。根据国务院部署的2004年土地市场治理整顿的相关数据，2004年全国各类开发区一共6866个，规划面积3.86万平方公里，绝大部分是没有经过中央或者省政府部门批准的开发区或者园区，其结果是导致大量工业用地进入土地市场，而另一方面，大量土地处于闲置状态。
“在目前的中国工业地产市场中，无序开发是最值得忧虑的问题。”花旗集团房地产投资部副总裁彭熙认为，“应该说，工业用地政策引入透明机制，会避免在正确的地方建造起错误的产品。”
但如今的现状是，仅仅采用了挂牌出让的用地供应方法依然有其局限性。“这种方式会导致‘价高者得’，实际上会导致土地落入并不专业的发展商手里，对于工业用地的开发并无益处。”一位工业用地投资商不无忧虑。
业内人士指出，将工业用地纳入“招拍挂”范围是顺理成章的事，然而其推行过程依然“路漫漫其修远兮”，尚需逐步进行。“一方面，地方政府还没能完全摆脱计划经济影响，仍在自觉或者不自觉地干预企业管理。另一方面，工业园区、开发区过多过滥，土地集约化利用程度极低，这也是中央政府近两年来集中开展清理整顿开发区、园区的原因所在。”
该人士同时指出，工业用地实现“招拍挂”的前提，是积极发挥市场配置作用，合理确定工业用地的价格，使之能够反映市场供求关系，以充分发挥土地利用价值。
