秋风(北京学者)

　　国土资源部日前下发通知，要求各地切实做好2007年土地利用计划(草案)编报工作，不得突破往年新增建设用地规模水平。(昨日《新京报》)从通知措辞可见，在新一轮宏观调控中，政府一方面对房地产业进行严厉整顿，另一方面在执行严格的土地利用政策。而要让这些政策调整增进真正的公共利益，当下，平衡与土地相关的各利益主体的关系，显得尤 为重要。

　　与土地有关的权利和利益主体大体上有六个：中央政府、地方政府、农民、开发商、城市居民，工商企业。工商企业要获得工业厂房或商业楼宇，就需要土地；城市居民要住房子，只能向开发商购买；开发商要盖房子，必须获得土地。在目前的制度下，工业与城市住宅用地由地方政府——通常是县市级政府——独家供应。地方政府获得土地的途径则有两个：拆迁旧城区，及向农民征用农地。

　　地方政府征用土地、出让土地的活动，中央政府则有监管之权，土地问题的整套制度框架是由中央政府确定的。

　　应该说，不同的主体在土地上的权利和利益是不同的，甚至是对立的：农民和城市拆迁户希望政府大幅度提高补偿标准；开发商和企业却希望压低买地价格，因而，间接地希望压低征地补偿标准；地方政府财政高度依赖土地财政，所以一方面它希望压低征地和拆迁补偿标准，另一方面又乐于抬高土地出让价格；中央政府则希望控制工业化与城镇化用地规模，提高土地利用效率，同时确保社会稳定，缓解农民和城市居民的不满。

　　所有这些利益主体的诉求，依其各自的身份，都是合理的；但是，从公共利益的角度看，任何一方的权利和利益都不应当是绝对的，正确的处置方案是让各方利益保持平衡。

　　现在的问题是，这种平衡从制度角度看很难实现。原因在于，在这一套错综复杂的利益格局中，地方政府与其他五方都发生直接关系，并且是利益纠葛的集中点。地方政府的土地政策对城市居民、工商企业、开发商、农民的影响最直接、最大，中央的法律和政策也必须依赖地方政府才能作用于其他利益主体。另一方面，地方政府本身又希望通过经营土地获得GDP政绩和财政收入。

　　正是这一点，让地方政府很难保持公平姿态。地方政府普遍给予工商企业以用地优惠，并与开发商站在一起，农民和城市居民则经常成为利益受损者。在这个过程中，有些地方政府有意地忽略或扭曲中央的法律、政策，能够增进自己利益的就执行，反之就拖延不执行。

　　由此可见，理顺与土地相关的各方利益主体之关系，关键的问题是规范地方政府在土地问题中的角色。由中央政府出面约束地方政府，是最为显而易见的办法。中央政府近来也确实出台了很多办法，出台了若干文件，对地方政府提出更严厉的要求；同时也组建土地督察机构，就近监督地方政府。

　　但是，仅此恐怕还不够。

　　与土地相关的其他利益主体，尤其是农民、城市居民，其实也可以在约束地方政府方面发挥相当重要的作用。在打破地方政府与享有特权的开发商及工商企业之间的利益同盟方面，民众不可或缺。

　　优良的治理结构，会让各个利益主体都有主张自己的权利和利益的平等机会，而这样的架构本身就能够约束每个利益主体，使之无法轻易牺牲他人利益。合乎公共利益的土地制度框架亦需照此建构，其中最为重要的是两点：第一，让民众通过人大更有效控制地方政府的土地财政；第二，让城市拆迁户及被征地农民，能够主张和捍卫自己的权利与利益。而这反过来要求中央积极地推动财政与司法制度改革，从而为各方利益主体提供一个平衡权利与利益的制度平台。