大势观察 黄小虎

　　现在，土地问题非常多，成为社会关注的热点，也是国土资源管理工作的重点和难点。这几年集中爆发出来的土地问题，从表象来看，主要是地方政府行为问题，现在媒体也常说土地违法主要是地方政府违法。但是，深入探讨，就会发现，这里面还有更深层次的问题。

　　一、财政体制问题

　　土地问题，就其本质来说，是财政问题，金融问题。1993年、1994年实行分税制改革是非常必要的。20世纪80年代改革放权以后，中央财政集中度越来越低，在全国财政收入中，中央财政一度只占不到10%，非常困难。1993年以后，实行分税制改革，划分了国税、地税，逐步扭转了这一局面。到1999年、2000年，情况发生了根本性的变化，财政收入格局变为“五三二”，就是在全国财政收入中，中央财政占了50%，省市级财政占30%，县乡级财政占20%。有人曾概括这样的财政收入格局为：中央过的是美日子，省市过的是甜日子，县里过的是苦日子，乡村没法过日子。县乡两级财政供养人员占全国财政供养人员的67%，但是财力只占20%，所以县乡级财政普遍负债累累。而县乡是直接面向农村的，因而有人指出，财政分配不合理，是“三农”问题的根源。其实，土地问题的根源也是如此。财政收入分配格局改变了，但事权没有改变，还不断地给下边出题目，提出加快城镇化步伐，提出东部率先实现现代化，提出西部大开发，提出振兴东北，提出中部崛起，等等。形成了你追我赶之势，大家都要加快发展。钱从哪里来？财政收入的主要税种，产业税、工业税等大头都归中央，据有关资料，近年中央财政的集中度已达60%。地方怎么办？谁当这个家，都得想办法。

　　留给地方的税收，包括建筑税、房地产业税等。地方政府慢慢意识到，只要大兴土木，不仅能够显示政绩，而且能够财源滚滚，何乐而不为？1999年、2000年以后，全国掀起建设热和房地产热，不是偶然的，而是有财政体制的动因。据国务院发展研究中心刘守英等人在浙江的调查，在发达的市县，如绍兴、金华、义乌等地，这几年的房地产税，建筑税，占到地方税收的37%；1999年到2003年，增长幅度为50%到100%。这是跟土地有关的一个方面。除了税收，还有非税收入，主要是土地出让金。据刘守英等的调查，浙江比较发达的市县，土地出让金年收入在10亿元到20亿元之间，成为预算外收入的大头，占60%到70%，这是第二个方面。第三，还有与土地直接、间接有关的各种收费，有的是土地部门直接收的，有的是财政部门收的，有的是其他部门收的，反正你占着这块地就搭上一个费，五花八门，名目繁多。浙江有一个县的这类收费，一年就是2亿多元。面对这样的利益，地方政府能无动于衷？这就是财税体制的外在压力，使得各级地方政府产生扩张用地的内在动力。

　　二、金融体制问题

　　据刘守英等的浙江调查，在一些发达的市县，每年的基础设施投资上百亿元，甚至数百亿元。这些投资里面，属于财政预算内资金的，只占不到10%，土地出让金占20%-30%，另外的60%，甚至70%的资金从哪里来？靠银行贷款。各级土地储备中心，还有政府成立的一些公司，开发区的管委会，拿土地作抵押，到银行贷款。以储备的土地作抵押，严格地说没有法律依据，这里起作用的主要是政府信用。从银行的角度看，有政府信用作担保的，自然是优良贷款。

　　政府的城市基础设施投资，主要靠银行。房地产业的发展，也主要靠银行。据刘守英等在浙江、陕西、广东等地的调查，各类房地产开发商的自有资金大体上占20%，其余80%靠贷款。在20%的自有资金里面，还包括购房户的预付款、定金等。而个人购房的资金中70%也是银行贷款。从1999年到2004年，四大国有商业银行房地产开发贷款增长40倍，平均每年增长幅度是100%。同期，个人贷款年均增长幅度是200%。同一时期，绍兴地区个人房贷增长77倍，而人均可支配收入仅增长了1.7倍，房贷增长远远超出人均收入的增长，这里面隐藏着房贷的风险。在一定意义上可以说，近年房价是银行抬起来的。

　　一些地方的工业热、开发区热，也与银行有关。内蒙古为什么大上火电？因为9家银行与2家财务公司给其提供了200亿元电力贷款，其中已有60亿元用到了7个违规项目上。地方从银行拿到钱，必然要上项目，合法要上，非法也要上，否则如何还贷？上项目必然占地，占了地又可以贷款，何乐不为？

　　总的来看，地方政府的建设资金，房地产商的开发资金，个人购房的资金，主要都来自银行的贷款，甚至上工业项目也靠银行贷款。银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押，政府不会倒闭，土地是不动产，跑不了，自然是优良贷款。金融和土地相结合，导致城市建设热、房地产热和工业开发区热。2003年，2004年，中央宏观调控抓两个闸门：金融和土地，就是这个道理。当然，银行也有难处，目前存贷差越来越大，不放贷就可能破产。存货差的背后又是老百姓不敢花钱，因为看病贵、上学贵、住房贵，加上老无所养，有钱只好存在银行，以备不测之需。

　　除了财政推、银行拉之外，政府职能、干部体制也是引导各地大干快上的深层原因。

　　三、目前的发展模式不可持续

　　现在的供地结构，各地情况不大一样，大体上是“四三三”，甚至是“五三二”。就是说，基础性公益性用地，如政府办公楼、城市广场道路、医院、学校等等用地，在整个供地量中大体上占40%，甚至50%；工业性用地占30%；经营性用地占30%，有的地方只占20%。公益性用地，财政要贴钱。工业用地，特别是开发区用地，也是赔钱的。各类工业用地开发成本大体上是每亩10万元到20万元之间，但是在出让给企业的时候，多数是赔钱的，收不回成本。什么原因？招商引资的需要，地区之间竞争的需要。竞争，无非是软硬环境，软环境是各种服务，硬环境就是土地。大家互相竞争，竞相压低地价。作为地方政府，算大账，把企业引来了，税收增加了，就业增多了，人气上来了，经济发展了，土地便宜点给他，在税收上补回来，很难说是不理性的行为。就说浙江，全省平均土地开发成本大约是10万元一亩，平均出让价格是8.6万元一亩，大约有1／4的开发区出让价不到成本价的一半。近年来，很多市县工业用地的价格都在下降，每平方米下降40元至50元。这样的供地结构，公益性用地政府贴钱，工业性用地政府赔钱，那只能靠30%甚至20%的经营性用地来赚钱。经营性用地招拍挂，价高者得地，土地卖高价，政府有了收益，可以用于城市建设，可以补补财政窟窿。这样的机制，在东部发达地区勉强可以维持，因为招商引资有效益，可以通过税收把这笔钱逐步收回来，达到平衡。但是中西部地区也学东部发达地区这么搞，引进的企业没有多少效益，没有多少税收，结果政府财政背上了很大的包袱，财政窟窿越填越大，这就孕育着政府的信用危机，隐藏着财政风险。即使是东部发达地区，许多地方政府也清楚，这里有很大的风险，一旦资金链断了，就会形成恶性循环：要填财政窟窿，就得征地卖地；产生新的窟窿，就得再征地，再卖地。这样就导致土地储备机构运作模式发生很大变化，背离了当年设立土地储备机构的初衷。

　　当年的初衷，是调控土地市场。土地价格高的时候，把地卖出去；土地价格低的时候，把地买进来，使土地市场平稳运行。现在，土地储备机构的实际运作已经偏离了当年的目标，各级地方政府都把土地储备机构当成一个生财机构。从储备土地的构成来看，也反映了这种变化。据刘守英等的调查，2001年以前，浙江某县收购的储备土地中存量土地占86%，新征用农民的土地只占14%；2002年以后，情况发生了根本的变化，收购的储备土地中，存量土地只占12%，88%是新征的土地。

　　四、需要综合改革

　　从表面上看，地方政府行为不理性，违法用地，但从深层次分析，地方政府也是不得已而为之。地方政府5年一个任期，谁上任都想办点实事，出点政绩，“为官一任，造福一方”，怎么办？自然要走这条路，征到土地可以卖钱，可以招商，还可以到银行贷款，归根结底是要占土地。所以，土地问题，不是单纯的土地管理问题，是一个综合性的问题。今后中国的改革，单兵难以推进，需要综合改革。研究土地问题，要拓宽视野，要综合考虑，要关注财政，关注金融，关注投资。2003年之后，新的中央领导已着手解决这些问题，但只能慢慢来。财政转型已看出些眉目，金融、税制尚在探索，政府职能转变则是遥遥无期，这种情况下，中央眼前可倚重的惟有严管土地，有点偏师借重的意思。目前出台的土地措施，多属行政手段，是治标而非治本的急就章。但这样万马奔腾，一夫当关，能不能挡得住？恐怕难。偏师毕竟不是主力，如果作为主力的财税、金融不能与土地协调动作，甚至是反向调节，靠土地一家肯定是挡不住。眼前的事没法子，但长远研究，应将土地与财税、金融统筹考虑。即使从土地改革的角度看，凡改革都是有成本的，土地管理和土地制度改革的成本，就是财政的支持和金融的协调动作。否则改革措施再好，也无法出台，出了台也落实不了。

　　(作者单位：中国土地学会)