“紧缩地根”拧紧发条

　　12月25日，国土资源部公布了新修订的《土地利用年度计划管理办法》(以下简称《办法》)。与以往相比，新修订的《办法》有很大改动，将新增建设用地计划指标纳入到年度计划控制，并将以实际用地情况作为计划考核的依据。

　　2007年1月2日，本报就此专访了厦门大学不动产研究中心研究员章剑锋先生，就《办法》的修订以及中央一系列政策对土地使用、房价等问题的影响作了解读。

　　记者：《办法》已经不是第一次修订了，与以往相比，最大的亮点在哪里？

　　章剑锋：据我所知，《土地利用年度计划管理办法》1999年和2004年已经修订过两次。最新的修订版本比以往要细致和详实许多。

　　需要注意的是，本次修订着重紧扣中国目前正在推行的宏观调控这一主旨。因此，和以往相比，不仅在原来基础上再次强调了保护耕地和控制用地总量精神，而且新增了有关对于新增建设用地控制和合理规划的条文。也就是说，本次修订主要是围绕调控新增建设用地展开。

　　地方政府对土地的透支冲动、新增建设用地的无度使用，对中央政府试图抑制固定资产投资过热是一重大阻碍，结果是越抑制越膨胀。在这方面，有太多的教训促使有关部门改变土地利用管理策略。比如历年来的征地、拆迁，不仅使许多应被保护和更合理使用的土地都将变成违规的新增建设用地，而且还助长了一些非法批占用地的风气。地方势力或组织常常是把辖域内土地使用人的使用权冻结，然后转交给开发商或相关投资主体使用，或直接招商引资、搞工业园区。

　　这对中国要集约、节约利用土地构成直接威胁，也给宏观调控及其首要环节——土地调控埋下灾难性隐患。一个明显的例子，去年中央政府严肃处理了郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区的问题。按照程序，地方的年度土地利用总规划是要经过国务院批准的。各个省份在每年末上报未来一年的用地量。在没有获得国务院同意的情况下，郑州政府就自己拍板定夺了，这是擅权扩充新增建设用地一个典型例子。

　　这也暴露出中国的土地控制矛盾。本次《办法》的修订，显示出政府健全和加强土地调节力度、摆脱上行下不效局面的调控决心，甚至不排除还会有专门性行政问责条例的出现。与修订前相比，在反复强调控制新增建设用地的同时，又反复强调了自上而下每个环节的考核与监察，这是一个积极信号。不断完善和强化对土地使用的管理，显然是值得肯定。

　　记者：也就是说即使紧缩地根也需要慎重。

　　章剑锋：每一项决策都需要慎重和有所指向。以往中国紧缩地根工作不算成功，虽然中央政府也不乏坚定态度和立场，但关键还是一个执行失效的问题。能否紧缩成功？能否做到合理地紧缩？这不只是表表态的问题。

　　一方面要紧缩，另一方面还要避免激化甚至衍生出一些矛盾，导致政策效用适得其反。

　　可以肯定的是，紧缩地根，一刀切式的办法是不可取的。如果不区别对待、有保有压，地价、房价会随之上涨，原有矛盾会激化。反之，如果任由地方政府不断地往外倒地、放地，同样会激化矛盾。

　　新修订的《办法》不是孤立的，中央政府已经出台了一系列旨在调控用地的政策，相信在新的一年还会有更多土地调控的政令出台。这之后，越权、擅权用地以及开发商的土地获得是否会和过去一样轻松，值得观察。

　　土地调控应规范合理用地

　　记者：《办法》的出台会对非法用地产生遏制作用吗？

　　章剑锋：这不容易判断。如果整个中国的土地合理利用和控制，仅仅只寄希望于这一项修订后的《办法》会很难。虽然修订的目的是适时而动、适时调整，但地方政府的用地冲动有着长久的历史延惯性，能否遏制，需要一个更全面、更强硬的土地管束机制。

　　现在的问题是，有一些问题几乎没有办法去治理到位，比如《办法》里提到的耕地保护，就是个老话题，这方面的工作政府一直努力在做。但是，人们仍然在丧失土地，对于那些失去土地的人而言，他们的权益已经丧失，无法再获得；其他人也在面临着类似的危险，这就不是一两次修订能够圆满解决的。

　　由此发现，目前土地利用最大的矛盾是如何控制无节制的用地冲动和如何推动合理、依法用地。地方肯定是需要土地搞建设的，要发展就必须用地，关键是怎么用，如何在控制总量、节约用地的同时又保证经济和投资的稳健发展态势，这对当前的土地调控是一种巨大挑战。

　　记者：如何才能通过政策的制定来有效地控制土地的使用？

　　章剑锋：近一年，中央政府又出台了一些土地调控办法，像别墅用地已经进入国家发改委的禁止目录。但是这些政策是否管用还难下结论。比如别墅用地政策，每次文件都强调国家“要继续停止供应别墅用地”，人们困惑不已，既然是停止供应，就不应该有继续，难道意思是说，要一边叫停，一边继续批地？

　　当然，不能怀疑政府的良好用意与初衷。新修订的《办法》至少延续了中央一贯强调的紧缩用地策略。但目前来看，土地方面的政策体系存在两个重要的问题。第一，没有健全的问责机制。许多规定不够明晰、详实和细致；第二个问题是，即使有了问责机制，能否问责到位？现在许多城市都主张兴建地标、广场，要与大城市接轨，简单地问责一两个人很容易，那么无以计算的后续接任者呢？

　　问题的严重性在于，透支建设用地的冲动不是一两个地方或一两个人的事情，而是普遍的现象。

　　记者：你认为《办法》的修订能够逼出开发商的土地吗？如果逼出来的话，会对房价产生影响吗？

　　章剑锋：在土地供应方面，政府和地产商一直在斗争，土地总是越来越稀缺，而房屋等基本民生资料又需要通过土地实现供应和生产。此时发现，有一些开发商在政府调控前后仍然一边囤地，一边喊地不够用，造成舆论混淆和误导。

　　新修订《办法》的出台，外界传说政府是希望能够借机逼开发商将手中囤积的土地“吐”出来，以改善土地供应结构和使用局面。关于这一点，如果政策仍局限于像叫停别墅用地那样，一边强调停止供应，一边又是继续供应，几乎可以肯定，开发商手里的土地根本不会吐出来。

　　此外，即使逼出开发商的囤地并且真的用于房地产建设，老百姓又如何得知土地是增加了还是减少了呢？即使建设量真的增加了，又能够抚平原本失衡的房地产供需局面吗？令人担心的是，到时候地产商很有可能会明确地通过媒体叫地荒，逼出来又怎样？

　　建设用地调控牵动房价起伏

　　记者：《办法》的修订有调控房价的意图在里面吗？

　　章剑锋：如果从《办法》修订的直接意图来看，应该和房价的关系不是很大，主要还是旨在集约节约、合理规划土地。但凡事总有一个联动效应，特别是一项直接制约土地供应的政策，土地供应量的多或少、土地供应结构的比例升或降，也必然会影响到房地产的供应结构，影响中、低价位的房子和高价位房子的构成比例，供应出现变化，总会在价格层面形成一定的作用。

　　不过，如果指望这样一个办法就能对房价造成根本影响，几乎不可能。要看到，在房地产行业的一切信息(包括成本、需求、供应形势)不透明的情况下，房价的下跌几乎是不可能的。

　　记者：对于老百姓来说，最关心的还是房价，你认为中国平抑房价的可能性在什么地方？

　　章剑锋：中国的房价始终维持现有高水平是不可能的，总有一天会破灭。与其如此，还不如提前自行解决更妥当。问题是由谁来做这项工作，不难看出，中央政府显然意识到房地产形势的不正常，也承认房价脱离了普通民众的承受范围。但是，当前的房价是否应该被打压，还是被扶持，政府现在还没有明确这一态度。所以外界人士一直猜不透，政府在调控中到底准备怎么办？想干什么？

　　如果政府的调控目标不想使房价下跌，只是要削减房价上涨速度，我想这也取决中央政府推行政策的决心，并妥善处理一些重要问题，比如中央政府和地方政府的关系、政策的上下衔接、运用执行等问题。

　　而执行一直是调控政策不能达成预期的瓶颈，一项政策制定之后能否被有效贯彻，取决于几个方面：一是政策本身是否有可执行性；二是各执行主体是否具有良好的执行意愿；三是有了良好意愿，还要看有无执行效率。通常所说的执行即由这三点构成，目前来看，三个组成部分都不是很理想，导致政策执行不到位。

　　记者：很多专家都说，随着奥运会的临近，2008、2009年前后房价会大幅度下跌，这些说法一直在吸引老百姓的眼球，并左右他们的购房计划。

　　章剑锋：早在一年前，中国一些开发商已经利用奥运会概念进行炒作，告诉那些不明真相的人奥运是个发财的机会，房价会猛涨，赶快购买。现在还是如此，这无疑制造了市场、价格、消费的泡沫。

　　奥运会怎么就是房地产发展的机会？资本凭什么要因为奥运会而进入房地产？人们不可能因为奥运会都来北京买房、定居，也不可能来持有物业。奥运会并非房地产发展、买房人发大财的机会，只是被开发商利用了。有很多不明缘由的资金进入了房地产市场和开发商的圈套。

　　当奥运会到来和结束后，人们会发现，他们上当了，没有赚钱。这时预期破灭，许多购房者很可能会出手抛弃，房价可能跌得很惨。一些预测奥运会后房价下跌的说法就是基于这种分析得出。

　　但是也存在另外一种可能：京、沪等中心城市具备持久的发展空间，以及吸引各种资本进入的条件，奥运会后房价很可能依然不会回落。一个前提是，因为在京、沪等地拥有不动产的人具备发展眼光，看好城市的发展愿景，认为财富不会缩水，他们就不可能抛盘通出。此时，市场只会维持以往状态。

　　因此，普通消费者和外来投资者，千万不要盲目，购买和投资之前要好好地做分析，衡量一下奥运会到底是不是房地产发展的机会。

　　政府应建立政策性房屋开发机构

　　记者：既然房价的下跌如此渺茫，对于众多难以承受高房价的人来说，又该何去何从？

　　章剑锋：我个人认为，中央政府一定要建立自己的政策性房屋开发机构，就像其他一些国家的公共住房局等机构一样。很多发达国家都有专门为普通公众建造房屋的机构，并从财政方面给予雄厚的资金支持，去引导和规划公共住房建设。他们的大部分法律政策也都是围绕解决中低收入者、买不起房子的人来制定和设计的，而不是围绕开发商体系。

　　中国自上世纪80年代房改之初就已经明确了要建设以经济适用房、廉租房一类保障住房为主体的多层次住房供应体系。这意味着中国一开始就确定了房产市场的基础是政策性房屋开发。但是很遗憾，这一基础现在差不多已经不存在了。

　　建设部今年的一项调查说中国70多个城市没有建立廉租房制度，而有很多城市的民众甚至都不知道有廉租房这回事，也无从弄清楚自己在住房方面是否享有不可剥夺的权益。他们所能做的只是借款买房，认为这是理所当然。

　　对于中国来说，首先要建立和健全公共住房保障法律体系，人人都应该被纳入《住房保障法》之中，从法律上保证老百姓的住房权益不丧失。其次还要有政策性房屋建设体系，中国没有专门的政策性房屋开发机构是不可思议的，以往的所有政策性住房建设职能几乎都转嫁给了开发商、地方政府、房管局和建委。他们都有属于自己的独立职能定位，有自己需要完成的指标和成绩，怎么可能越俎代庖去给买不起房的人盖房子呢？

　　记者：也就是说其实我们需要专门解决老百姓住房问题的机构？

　　章剑锋：那些住不起房子的人应该获得最大的帮助，国家更应该通过设立政策性房屋开发机构自己直接向老百姓提供住房。中国要走住房市场化道路，首先要确保那些不能被纳入市场的群体获得居住保障。这是市场化得以运行的基础和前提，如果没有一个坚固的保障体系，他们的权利就会被挤兑掉。如果能将那些低收入者的住房问题解决到位，新修订的《土地管理办法》所要达到的新增建设用地控制目标，也应该很容易实现。(版权声明：凡转载本稿件，请注明来源民主与法制时报，本报保留追究法律责任的权力。) 记者周宇